2. 2014年十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议做出了《关于设立国家宪法日的决定》，实际上对于宪法序言最后一段宪法是国家的根本法进行了解释：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

当地方立法大规模展开之后，地方立法数量激增，就更有必要强化备案审査制度，明确备案时如何审查、备案审査的主要程序以及备案审査的效力等重大争议。宪法在全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会以及国务院和地方各级人民政府的权限中规定了立法权，然而，宪法的规定或被认为不够明确、具体，所以后来的《立法法》以更全面的面貌出现，替代甚至超越宪法的规定，成为运行中的宪法。

发展民主之欲求与民主条件缺陷之间的两难，正是当下中国改革的明希豪森困境。一种思路是将其改造为相对专业和专职的立法机构，这是团体自治精神的表现。这在多元主义的理论中尤为显著。若时机成熟，也要考虑将地方性法规和地方政府规章（至少是由设区的市所制定的旨在进行行政管理的那些立法）纳人司法审查的范畴。? 设区的市正在扮演准自治主体的角色。

因此，如何保证地方立法公开、公正和合理，似乎成为其功效的致命性问题。当然，如果要质问说，以县为中心的地方自治是否科学，它同样有其可论证的理论和现实依据。可以说，宪法解释最典型的功能就体现在澄清宪法条款含义这个方面。

党的十八届四中全会更明确提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。对于由其他国家机构提出解释建议的，也应该规定在涉及其他国家机关职能的部分进行沟通、商谈，并尽量取得一致意见，不能取得一致意见的也应该在上报意见时说明这种不一致。（2）宪法在具体化的过程中出现重大争议的情况这一部分往往涉及到宪法实施的监督。全国人大九个专门委员会和全国人大法制工作委员会自身都有立法审议的职能，因此涉及到对法律、法规、规章之监督的解释应该成立专门的宪法委员会，其成员专司进行宪法解释，不具有立法职能，来进行审议，由此形成二元混合的议决机构：宪法委员会与其他专门委员会。

地位与全国人大相同，在全国人大之外平行设立专门的宪法委员会。[24]挪威、加拿大、比利时等国家则发展出更多的弱司法审查形式的宪法解释机制（弱化法院对于宪法解释的作用，强调与不同国家机关通过对话、沟通来达成宪法解释的共识），议会与法院之间有更多的解释性对话，法院也可以通过解释宪法以使法律与之保持一致、对不能解释一致的法律宣告这种不一致、赋予法院权力在议会回应处理违宪的法律期间延迟其法律效力等多种程序与议会共同分享宪法解释的权力。

在这个过程中往往存在着多种属性的权力，从而模糊了民主审议程序、个案裁判程序等之间的明显界限。这个完善的重点就在于尊重《宪法》等文本隐含的混合宪制法理，坚持机关与权力的二分，从宪法解释的多元目标入手，配置多元启动机关，行使不同的权力，进而为这种权力设计相互联系又有所区别的工作程序。只是，本文主张的宪法解释混合宪制，已经将监督宪法实施作为一项功能予以了吸收，并在混合宪制的法理上做了相对更为一般和深入的阐述。实际上，在中国，除了立法机关、行政机关和司法机关对于宪法解释有不同的利益诉求，作为执政党的中国共产党也一直扮演着解释宪法的积极角色。

按照传统的学术观点之通说，往往是根据机制设计程序，不同的机关只能对应相应的程序，因此传统研究的重点往往集中在确定宪法解释机关，并分析其权力的属性这样一个思路之上。这种思路有一个基本的预设：不同的机构体现不同的权力，不同的权力行使不同的功能，有不同的属性，因此某一个宪法解释机构只可能具有一种权力属性，设计单一的解释程序。[18] 陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，中国民主法制出版社2007年版，第260页。也就是说，为了对宪法解释本身进行必要监督，我们必须妥善处理宪法解释上的原旨主义解释目标（即解释应该着眼于对宪法规范含义的原初意图的揭示）和活的宪法解释目标（即解释应该立足于实现宪法的发展、变迁）[28]之间的关系。

[3] 例如2012年习近平总书记在纪念现行宪法颁布实施三十周年会议上的讲话提出保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全。即便是以司法机关为主导的宪法解释模式，例如德国联邦宪法法院和美国联邦最高法院解释宪法，其功能也远远超越了在个案中通过解释宪法定纷止争，而是延伸到监督、发展立法，对规范进行抽象审查（德国模式）等明显带有民主立法权运行的程序与目标。

（二）全国人大常委会解释宪法的混合模式中国《宪法》及其相关宪法性文件确立的规范逻辑正是这样一种混合宪制：它由国家权力机关主导，但有多重程序并存的混合宪法解释体制，机关、权力与程序不存在逻辑上的一一对应关系，我们可以把这样一种混合宪制的特点概况为如下四点：1. 全国人大常委会既是宪法解释机关，也是法律解释机关根据《宪法》第67条，全国人大常委会解释宪法和法律。[15] 限于篇幅，本文仅对上述五个较为典型、且大部分都是近一两年的材料进行举例，还有其他一些以决定形式作出的宪法解释可以参见王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第四章。

由于宪法解释的目标是多元的，因此它本身形成了一个混合的结构，不同的目标可以交给不同的机构来实现，这里机构之间也形成了一个混合的结构：启动机构与议决机构之间形成了一个宪法对话的过程，这根源于当代多数已不能再维持绝对理想的权力分立模式，而是呈现出不同机构参与同一权力过程，互相影响的混合宪制（mixed constitution）[21]。当代世界，无论采取何种解释启动机构和议决机构，都必须完成上述基本目标[22]。并且，这种职能的行使是通过专职的人员来予以完成。因此，工作机构相应可以分为启动机构和议决机构。具体而言，宪法委员会可以考虑设在全国人大常委会之内，属于全国人大常委会的宪法解释工作机构，但人员具有独立性和专职性[26]，具体可考虑由四类人、单数构成：第一类是非全国人大代表的党政机关领导，进行政治决断与考虑。因此，解释一般来说不应包含续造，对于重大的宪法续造则必须由全国人大以主权代表者的身份做最终的决断。

例如行政区划的临时调整如何产生国家机关及其工作人员[27]，又如选举产生国家机关工作人员的任期结束、新的人员选举还未产生的情况以及什么是宪法上的任期效力期间，都需要进一步解释相关规范以保证宪法秩序的稳定。这种思路混淆了拥有某种权力的机关与权力。

区域性公共服务作为地方事权，但这些解释最终都没有通过全国人大常委会的确认或行使法定宪法解释权明确，产生宪法效力，实现党与国家意志的高度统一。从本文列举的这些决定来看，以决定解释宪法，其形成性功能，也就是通过决定扩大宪法规范的外延，形成新的重大国家公共政策与制度的功能非常明显，也就是说通过解释发展宪法的意图很明显，例如对国家机关职权的扩张，对重大基本国策的调整，都体现一种积极形成功能。

因此，任何一个政治共同体，必然要由特定的主体组建、分配公共权力，并建立保持这种权力有效运行的过程规则。宪法解释是否会构成宪法修改？根据《宪法》，修改宪法要经全国人大常委会或1/5以上人大代表提议，并由全国人大以全体代表2/3以上多数通过，因此无论程序还是效力，都与宪法解释有重大不同，因此必须明确宪法解释的界限，以不超越宪法文字的文义范围和制宪者原初意图为基本界限，如果要逾越此种界限，则全国人大常委会在讨论草案的时候，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交宪法委员会或其他专门委员会进一步审议，提出报告，甚至可以提交下一年度全国人大审议、表决。

参见李忠：《宪法监督论》，社科文献出版社2002年版，尤其是第五章。因为根据这个特点，当需要通过宪法解释来明确普通法律是否符合宪法的时候，往往可以不启动宪法解释，直接通过法律解释而避免违宪的后果，从而容易导致法律解释吸纳宪法解释，体现不出宪法解释的独立性与必要性。根据《立法法》等相关制度存量，主要体现为法律、法规、规章和两高的司法解释。[30] 结论本文立足于一种结构-功能主义的混合宪制理论，通过梳理我国宪法解释的规范与实践，提出在《宪法》、《立法法》、《全国人大常委会议事规则》等确立的宪法解释规则思路基础上，搭建一个更加细致、明确和具体的宪法解释程序机制。

[23]法国也在2008年的宪法改革之后引入宪法委员会的法律合宪性问题预先判断程序，允许司法机关（普通法院的最高法院和最高行政法院）通过特定程序就个案中涉及到违宪的法律争议由宪法委员会预先解决，然后再行司法判断。[14] 形成性与司法性的宪法解释功能也是在德国宪法学上讨论联邦宪法法院管辖权的重要理论，参见【德】施莱希、克里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第14-15页。

第四，通过决定来解释宪法损害了监督宪法实施的功能。宪法解释机关同时负有发展宪法，避免宪法因循守旧的职能，它要实现活的宪法的效应，必然具有立法权的积极性甚至具有法的规范续造功能，而作为监督机关，则必须保持一定谦抑性，要以合宪性推定作为避免重大宪法危机的原则[11]，避免强烈的宪法变迁，带有明显的司法权属性，这二者机制的差异都必须在程序设计中予以体现和配合。

然而，宪法解释还具有监督宪法实施的功能，也就是要通过一种反多数的逻辑防止立法与公共政策的多数人暴政，以公共决策的民主制来进行宪法解释恰好丧失了以个案裁判为核心，防止下位法和公共政策违反宪法的解释功能。（二）中国混合解释程序机制的完善现行《宪法》及相关法律对于宪法解释机制程序主要做了两个基本规定：一是解释机关由全国人大常委会来担任。

第二必须要确定并保持这种权力运行的方式和过程，也就是程序。然而，无论是官方还是学术界，也都承认，目前中国宪法解释程序机制还不完备[3]，在实践中没有进行过严格意义上的宪法解释，更没有可以遵循的宪法解释程序[4]。4.完善审议、通过和公布程序全国人大常委会可以由宪法委员会或其他专门委员会提出解释草案，解释草案应该附有详细的理由论证，经全国人大常委会全体会议或专门的宪法委员会以2/3多数通过，并向社会公布。由宪法委员会或其他专门委员会审议后列入全国人大常委会全体会议议程或由宪法委员会直接议决通过。

王旭：《以立法凝聚公意和权威》，载《人民日报》2015年3月16日，第5版。同样的法理，宪法解释案的通过决定一律由全国人大常委会全体会议做出也不尽妥当，因为这些常委本身也是立法机关的成员。

20世纪初行政国家或规制国家的到来，行政机关也越来越集规则制定、规制管理甚至裁判权限于一身。（3）建议启动在中国的体制里，还存在着执政党建议启动宪法解释和公民根据《立法法》的规定建议全国人大常委会审查法规、规章合宪性、合法性的制度空间。

因此，设立宪法解释程序机制的逻辑应该目标决定机构、机构分化功能、功能设计程序的基本思路，在目标-功能（手段）之间形成一种理性的结构。[19]【德】派佩斯：《当代法治国图像》，蔡宗珍译，元照出版集团2014年版，第49页。